去年5月，布吉納法索宣布與中華民國斷交，轉身與中國大陸建交大陸外交部長王毅在建交儀式上喊出：「中非雙方都期盼著早日實現「大團圓」，照一張「全家福」。今天，我們朝著這個目標又邁近一步。現在，非洲只有一個國家還沒有同中國建交。我們真誠希望這個國家早日加入中非友好大家庭。」這話被認為是針對台灣僅存的非洲友邦史瓦帝尼而來，台灣只好被動地強調雙方關係「非常鞏固」，史瓦帝尼沒有去北京參加「中非合作論壇」云云。畢竟，中華民國在非洲的友邦僅剩一個，無論是象徵或實質意義，都無法在短期內承受「歸零」的衝擊。

非洲曾是中華民國戮力拓展邦交的重點區域，亦是對外援助成果最豐碩的區域，援外項目中，尤以外交部津津樂道的農技團最為悠久馳名。當初為何選擇農業援助作為對非外交突破口？這不單單是因為我國具有千年以上稻作技術的傳統優勢，更與冷戰時期國共爭奪邦交，以及美國戰略考量的多向因素有關，絕非表面上號稱遵從孫中山先生「扶助弱小民族」遺教的體現。

聯合國席位之爭

最早的對非援助，是發軔自1960年的“展開對非洲新興國家工作實施計劃綱要草案”，翌年更名為“展開我與非洲國家技術合作及加強對非宣傳工具計劃草案”，最後定名為「先鋒案（Operation Vanguard）。由計劃名稱便可窺知台灣欲藉此拉攏非洲，對抗中共的外交意圖。不過，在國共內戰失利，播遷台灣的中華民國政府，一開始並不注重非洲，彼時非洲的獨立國家不多，實力又弱，外交部遲至1959年才在籌備喀麥隆獨立慶典特使團時，要求特使館順道往突尼西亞，迦納，幾內亞，奈及利亞，索馬利亞等國訪問，藉機探索升級關係的可能性。結果到1960年底止，中華民國在非洲僅有8個邦交國。這種重英美強權，輕第三世界的態度，很快就讓台灣在聯合國吃了大大的苦頭。

1960年，一口氣有17個非洲國家相繼獨立，故被稱為「非洲獨立年」。這些新興非洲國家，都曾是帝國主義殖民的受害者，在聯合國裡形成一股龐大的不結盟集團，對歐美強權無太多好感，也對美國支持中華民國保有聯合國常任理事國席位的政策更是不滿。因此，聯合國在該年度討論「中國代表權」議案時，儘管在美國壓力下以42比34票被擱置，卻有高達22國投下棄權票，其中非洲國家佔14票。而支持台灣的非洲友邦只有2國，一是實施種族隔離的白人統治國南非，另一國則是由美國非裔成立的賴比瑞亞，支持中共政權的非洲國家則有9票，甚至包含中華民國的友邦。嚴峻的現實頓時讓美國與台灣意識到，非洲已是聯合國內不可輕忽的票源，才開始籌商如何強化對非關係。

援非原是靠美援？

經貿力量是台灣設想的對非外交優勢，當時一窮二白，接受美援的台灣，儘管有少量的輕工業產品，何來足夠資源提供給非洲？剛巧美國新上任的甘迺迪（John F. Kennedy）政府為安撫台灣，並防止非洲國家倒向共產陣營，但不便親自出面利誘或施壓非洲，以免遭扣上帝國主義的大帽子，於是找上人力便宜的台灣代行，由美國秘密提供資金，台灣負責派出技術人員，「先鋒案」遂由此誕生。從執行此案的小組成員匯聚外交部，經濟部及行政院美援運用委員會來看，便不難發現，美國才是台灣援非的實質主導者。

對美國而言，讓台灣運用美援，是種便宜的戰略投資。美國駐利比亞大使鍾斯（John Wesley Jones）於1960年向當時的行政院新聞局局長沉錡明白地要求：「共產黨在非洲發展很快，美國援助人員生活水準太高，台灣該趕快派些人來」外交部也認為：「美國出錢我們出人，換句話說，我們幫美國在非洲使用美援，如此雙方互蒙其利。」此等好事，何樂不為？何況能藉此營造台灣是施援者的善心形象，順帶享受類似歐美強權般的大國尊嚴，時任農復會工作人員郭敏學在“非洲七十日“提到，曾有非洲農技團員吐露心聲：「。在美國，人家把我們踩在腳下;在非洲，我們被人家捧在頭上」便如實地傳達這種心態，故台灣立刻應允同時，台灣極力避免讓內部與受援國得知美國暗中資助的真相，以為俱是台灣獨力推行。

不過，「先鋒案」的開頭並非一帆風順。台灣原本興致勃勃，向美國開口要求500萬美元推行計劃，希冀向非洲傳授農業，漁業，紡織，製鞋，肥皂等各項技術，提供獎學金給非洲留學生，並在當地設立新聞中心以擴大宣傳。此舉讓原本為了節省成本才選中台灣的美國國務院傻眼不已，立刻批駁道「野心過大」，大筆一刪，拒絕台方提出的構想。在討價還價下，美援資金刪減至60萬美元，其中的20萬美元得由台灣自籌，援助項目僅限農業，讓台灣頗為不悅，但美國仍堅持，並明確地告知，將來台灣得自行負擔全部經費。

台灣農技團很快在非洲有所斬獲，美國也滿意台灣的效率，由1962年年「先鋒案」執行小組因業務的激增而擴大改組為「中非技術合作委員會」，可見一斑。但當台灣再向美國討錢時，美國依舊吝於滿足其要求，令台灣十分不快。1966年，台灣提出5年，共1.25億美元的援非預算，美國不但大刪特刪，還打算使用貸款而非贈款的形式根據美國中情局檔案記載，時任行政院長嚴家淦為此不滿地埋怨：「。我不懂為何那麼有錢的美國人還如此麻煩」一旦失去美援，台灣根本負擔不起每人至少250美元的農技團月薪。根據學者劉曉鵬的估計，雖然僅美國一般家庭收入的四分之一，卻比台灣當時的薪資高出8到10倍。由於拿人手短，台灣即使再不滿，也得按照美國口袋的鬆緊度辦事。

結果，美國國務院遠東事務助卿彭岱（William Bundy）於1967年向國會報告時，透露出美援的秘密：「我們是由中華民國的協助，以較低的費用資助非洲及其他地方的農業援助計劃，而獲致最大的效果」立刻揭破台灣「國王的新衣」，也再次讓嚴家淦向美國抱怨：。「讓我們在國內及非洲丟臉」更體現台灣依賴美國的尷尬真相。

援非得與失

至於農業援非的成效如何中華民國駐馬拉威前大使陳錫燦曾評論：？「。農耕隊最大的貢獻，就是阻礙中共延遲十年進入聯合國」說明農業援非的初衷若梳理非洲國家在聯合國「中國代表權」案中支持中華民國的票數，不難看出援非的政治效果十分顯著：1961年從2國成長到9國，與支持大陸的票數持平; 1962年迅速成長為17國，大陸則獲得14國; 1969年是票數最多的一年，一共21國支持，但大陸仍獲得18票由此來看，當時兩岸在非洲競爭得十分激烈，台灣在聯合國場合只能稍佔上風，若無美國暗助，中華民國在非洲的外交戰場恐怕早已潰不成軍，非洲兄弟將提早把大陸抬進聯合國。

有關農技團的規模，根據台灣學者王文隆統計，代中華民國在1970年年退出聯合國，與多數非洲國家斷交之前，台灣自1961年年起向賴比瑞亞，利比亞，象牙海岸，加彭，盧安達，塞內加爾，獅子山，尼日，喀麥隆，上伏塔（1984年改國名為布吉納法索），查德，多哥，馬拉威，甘比亞，民主剛果（原名薩伊），達荷美（1975年改國名為貝南），馬拉加西（1975年改國名為馬達加斯加），波札那，迦納，中非，衣索比亞，史瓦濟蘭等國派出農技團，其中迦納與衣索比亞是非建交國。農業援助項目除了推廣稻米，還包括釀酒，製糖，獸醫，榨油等，農技團也在示範區訓練當地技術人員。根據學者楊逢泰統計，截至1972年4月為止，一共訓練45156人次，人數不可謂少。

至於農產本身的效益，雖然外交部向來不遺餘力地謳歌，且農技團成員確實勞心勞力，試圖將集約式精耕細作農業文化，移植到粗放經營的非洲。但受限資金規模，地理氣候，受援國的政局等因素，收益並不理想，更無力幫助非洲達成糧食自給的最終目標。尤其當地政要的私心，往往令農技團成為各方爭奪的政治籌碼。如賴比瑞亞，象牙海岸，尼日，民主剛果，馬拉威，中非等國的總統或閣員皆要求台灣協助耕作其私人農場，收成亦全歸其私有，而非幫助一般民間。

佔地最廣的當屬民主剛果總統蒙博托（Mobutu Sese Seko）高達500公頃之多;最少的也有3公頃，地主則是尼日總統辦公廳副主任。蒙博托甚至會刻意引領外賓，參觀台灣人在他私人農場如何辛勤勞動，彷彿是自己的奴工。在這種依賴甚至濫用外援的情境下，援助效果自然大打折扣。

況且，這些額外的要求皆不屬於原有編制，台灣得另行撥員給錢，為了「鞏固邦誼」，必須強顏歡笑繼續支持倒是剛果的農耕隊長徐容章忍不住大吐苦水：「十年學農，志在為國利民。現在雖然捨己之田，耕人之田，如果對非洲農民能有所幫助，雖赴湯蹈火在所不辭。但現在為私人作嫁，想來真不是滋味」。

另外，台灣雖提供農業技術援助，對受援國的經濟政策與基礎建設，卻難有置喙的權利，使得農產品收穫後，要如何擴大經銷，分配和運輸，都成為大問題，還發生過更換示範區後，原有農場不再享有政府水資源的優先分配等狀況，令農業成果難以持續。加上台灣習慣使用耕牛或化肥的做法，致使耕作成本增加，當地農民難以負擔。因此，無論非洲的農業示範區域單位產量多高，台灣始終無法將援助擴及於技術之外，協助受援國通盤改進整體經濟政策與建設，遑論擴大農業成果。何況，台灣自身依附於美國，日本等國開發中國家，如何增進經濟獨立，台灣亦是有心無力。

最重要的是，台灣提供的援助，有時並未顧及到當地需求，還要遷就自己的方便，同時防止與自身農產品在國際市場的競爭。如民主剛果曾於1968年年要求台灣協助種植鳳梨，當外交部評估不會影響台灣鳳梨的外銷後，才於隔年由台鳳公司代辦。此外，農技團最常推廣的農作物是稻米，但非洲人多以玉米或樹薯為主食，台灣也深明此點，仍執意推廣。外交部亞西司幫辦鄒雲亭曾於1963年年樂觀表示，一旦推廣有成，將來就能讓稻米成為非洲人的主食，正說明此種心態。利比亞曾堅拒台灣繼續傳授稻作技術，反而希望協助種植茶葉與甘蔗，台灣則以氣候與土質不合予以拒絕。隔年，馬拉威請求台灣協助種植玉米時，台灣也是建議改種稻米，並向該國引入嘉南八號蓬萊米與印度八號米，以求提高產量。

然而，馬拉威的稻米產量從1968年年的4500噸一路攀升到1978年年的3萬噸，但只能將稻米出口以賺取外匯，作為主食的玉米仍得仰賴進口，且台灣移植的米種口味不為鄰近國家所喜，外銷量難擴大。再加上馬拉威將政治犯作為輔助農技團的勞力，台灣一開始雖稱讚他們「比普通工資便宜，又節省公帑，工作效率較普通工人為高」，後來發現如此等同助長壓迫，才在1980年年代停用這類勞力。

汲汲營營多年後，馬拉威的糧食問題始終無法妥善解決，當地農民生產稻米的意願也不高，台灣最終於2002年灰頭土臉地承認：「我們應該早就知道稻米在馬拉威價格昂貴又非主食，玉米才是。因此早年駐地技術團一味從事稻米推廣，是方向性的錯誤，也是失敗的主因。」而改弦易轍，支持玉米種植。未料，馬拉威於2008年與台灣斷交，成果來不及浮現便夭折。馬拉威外交部長喬伊絲班達（Joyce Banda）曾向大陸新華社記者奚落道：「玉米一點沒長過，台灣人倒是跟當地女人生了一大群孩子。」儘管此話不無刻意貶低台灣，討好大陸的用意，卻點出台灣援助模式的缺陷。

農業援非的政治目的受制於國際整體環境的變化與兩岸實力的消長，一旦台灣抵不過大陸日益增長的政經實力，規模與收益有限的援助自然難以吸引受援國，遑論藉此鞏固邦交。

本文來源：《多維TW》月刊040期