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正視憲政精神 國會回歸正常化

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正常化為基本主軸 忌零碎化

台灣的總統有權無責,但是又寸步難行,因為應該有的權力一點都沒有。民進黨要人民、開放與專業化的國會。但我覺得國會改革基本精神須更務實,而重點則在於正常化。

為什麼用正常化作為國會改革的基本主軸,因為國會裡面太多全世界都沒有的制度,包括協商制度。全世界都有協商,但沒有像我們如此把朝野協商法制化。這些怪制度,都強烈影響國會運作,甚至包括效率、監督能力以及彙整民意的功能都受到傷害。

國會在一黨獨大之下,累積很多怪招,跟過去十幾年的七次修憲一樣:有問題修一下,好像解決了,但又冒出副作用。憲政體制越改越亂,國會體制也越改越亂。因此現在很難一項一項挑出來說要改,應該要完整的檢討。國會改革怪招有四個亂象根源,若不面對根源,註定零碎:

一、由行政院立法局到分贓政治

首先是威權底下行政院立法局體制的殘留複數召委,這是一個大家有觀眾,分贓而治之的局面。兩蔣時代設計了兩個制度,其一是複數召委,全世界沒有一個委員會是有兩個正主席的,而設置目的乃為了眾建諸侯而少其力,分贓而治之。現在的影響是造成分贓,而召委熱衷考察、用專案報告來修理部長,以及兩個召委搶一個法案等問題,嚴重傷害立法效率,並造成朝野對立的堡壘。

其二是委會會輪替制,或大風吹制、反資深制,當時設立目的在於避免委員會因專業和資深而坐大,是蔣家整軍的「將領輪調策略」運用到國會上而造成的。現在的影響則是常常由非資深甚至新科立委召委,立法院的專業、立法效率、精神的延續性都受損。

二、朝野協商 過渡權宜措施常態化

第二個亂象的根源是過渡性權宜措施常態化,最核心的問題即朝野協商機制,現在的說詞為協商機制在於保護小黨並反對多數暴力,但回顧當時的時空背景,朝野協商機制的設立就是要對付小黨,當年個別英雄主義盛行,為了對付這個現象,需要好好協商,這是權宜措施。真正目的在於解決包括各黨及無黨獨行俠,順便緊縮小黨為自己辯護甚至杯葛的空間。

獨行俠風盛行是因為民主過渡期,以及複數選舉制度這兩個作用相乘的基礎背景,但這些都已成過去。當前朝野協商機制獲得利益的就是黨鞭及院長。

三、國會減半 權力大能力小

第三個亂象根源來自民粹主義下的國會減半,委員會太少、專業化弱化、負荷太大以及監督能量不足等問題,造成審查法案預算時,凡事皆推到協商的惡性循環。此外,個別委員權力大增而能力減小。還有票票不等值的問題,使國會代表性和民意內涵出現不相應的落差,民意反應失真,選民的平等權受嚴重傷害。例如:新竹五十多萬人口選一個議員,馬祖一萬人選一個議員,因此國會與民意已經有重大的扭曲。

四、憲政體制不明亂了套

最後一個亂象根源則是我國憲政體制不明,台灣總統兼任黨魁,議長、副主席或中常委皆成總統下屬,對內應該是分庭抗禮,有上下屬關係如何行監督權?總統不兼黨魁,議長兼剛性政黨的副主席或中常委也不對;如果在總統制下,議長就是國會政黨領袖,透過政黨領導國會發揮制衡總統的能量。

國會改革 三階段策略

國會改革策略可依循兩個因素,分別是立法技術的難易,以及影響重大性兩者而定,建議分三階段改革。

第一階段先修國會內規,例如單一召委、廢朝野協商機制(院會只做程序協商,不做實質協商,協商不能推翻委員會決議)、廢委員會大風吹制。以上三項立法技術最簡單,讓國會正常化效果也最迅速且顯著,可儘速在最短時期進行修改。

第二階段較為困難,建議修監察法解決調查權爭議。國會調查權的立法,各國皆有所不同,立法技術高,不宜急就章,讓立法院請願及調查權的行使能夠合作,縱然朝野各黨都把它當作優先議題,但我們必須了解這是快不來的程序。

第三階段則是修憲,解決國會席位太少和票票不等值的問題,讓憲政體制不再混沌不清,使行政、立法及各政黨間的互動分際符合憲政法制。

第一個階段的立法技術最為簡單,一個月就能解決,而最後階段的憲改問題,則是國家全民須共同面對的,若我們不去正視憲政制度中基本架構與基本精神,只做局部的修改,愈改只會累積更多混亂的能量。

三點建議

當下,我針對國會改革再叮嚀三點建議,其一是公督盟的評鑑立委標準做部分調整。立委為了符合公督盟對提案數量的要求,往往為提而提,並非經過嚴謹的法制作業或公聽會過程,導致立法品質敗壞,修改一兩字即成一案造成審查上的困難,在委員會裡一個法案有二三十個提案要併案審查;另外,鼓勵書面質詢,立委助理拼命寫,行政院公務人員也要回覆質詢,像在作文比賽,虛耗在這些事情上等同不用辦公。

第二個建議是廢除朝野協商,我國委員會功能不彰的主因即朝野協商制度。目前八個委員會中,對於有爭議的議案,至少是經過公開辯論後再行表決,朝野協商則僅有兩位總召及院長即可決定,況且協商過程完全不透明,結論往往是「喬」出來的,造成民眾對國會信任度低落,故協商應回歸委員會制度。另一個問題來自委員會審查的專業性,立委跑攤只是藉口,自從改為小選區後,跑攤情況應有所改善,建立委員會權威及召委專業性才是正道。

第三,修憲部分,我反對降低投票權至十八歲與國會改革掛勾。雖然大部分學者對修憲感到悲觀,但百分之八十的民眾贊成要修憲,應盡快去探詢民眾對修憲方向的看法,而不是政客自己決定憲改。